耕地是粮食生产的命脉，耕地红线是14亿中国人的粮食平安底线。
2021年终，中共中央政治局常委会聚会专题研究“三农”事情。习近平总书记再次对耕地珍爱提出明确要求：18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。
这意味着，守住耕地红线，不仅数目上不能削减，质量上也不能搞“变通”。
然而，一个不得不正视的事实是，保饭碗的耕地数目正在削减，局部质量也在变差。
耕地事实怎么了
万物土中生。中国农业大学土地科学与手艺学院副院长、中河山地政策与执法研究中央主任朱道林说，耕地是国家粮食平安的自然基础，自然具有稀缺性。当前耕地问题显示在耕地数目削减，优质耕地削减趋势也在延续。
据统计，1957年至1996年，我国耕地年均净削减跨越600万亩；1996年至2008年，年均净削减跨越1000万亩；2009年至2019年，年均净削减跨越1100万亩。这一趋势反映在人均耕地面积上是，一调(第一次天下土地考察)为1.59亩、二调1.52亩、三调1.36亩。现有耕地19.18亿亩，若是以这样的速率削减，10年后可能会突破18亿亩红线。
事实惊心动魄。现在，一些省份耕地保有量已突破耕地红线，有的甚至低于划定的永远基本农田面积。河山三调显示，10年间我国耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩，有6200多万亩坡度2度以下的平地被用来种树。
记者梳理各地近年来转达的典型案例发现，除用于经济建设外，耕地削减主要有以下几类：有的违规占用永远基本农田绿化造林；有的在铁路、公路两侧占用耕地超尺度建设绿化带；有的以河流、湿地治理为名，私自占用永远基本农田挖湖造景、建人造湿地；有的把自然珍爱地以外的连片耕地划入生态珍爱红线；有的通过私自调整县乡河山空间计划规避占用永远基本农田审批；有的存在未批先用、批少占多、批甲占乙的情形。
与耕地数目削减、耕作层被损坏差异，耕地“非粮化”是指一些适合种粮、原先种粮的耕地由于种种缘故原由被用于其他农业用途。耕地“非粮化”与种粮效益直接相关。朱道林算了一笔账，2021年天下粮食亩均产量387公斤，若是土地流转费500元/亩，在现有粮价水平下，种粮并不挣钱。由于土地流转费是谋划者要支出的成本，在粮食生产对照收益低的靠山下，通过流转获取的耕地往往被用于效益更高的非粮化耕作。
遥感监测数据显示，现有耕地中，真正种粮的面积约占七成，其余为经济作物、园地、林地、休耕等。南京林业大学“中国乡村经济”师生课题组2021年对江苏省无锡市的考察发现，种粮规模谋划户平均每亩纯收益仅34元，一些谋划户被迫缩小面积或调整结构。
更严重的是，受制于生态珍爱，耕地后备资源严重不足，现有部门耕地还要退出。2016年底宣布的天下耕地后备资源考察效果显示，经由延续开垦，耕地后备资源总面积8029万亩，大规模开发行使方式已不再适用。其中，4722万亩受水资源限制，短期内不相宜开发行使。最新数据显示，现存25度以上坡耕地以及漫衍在河流、湖区高水位线下的耕地尚有8000多万亩，属于不稳固行使耕地，需要逐步退出。
耕地问题同时也显示在质量上。我国耕地质量可谓“先天不足”，优质耕地资源紧缺。朱道林先容，一年一熟区域耕地占比48%，年降水量800毫米以下区域耕地占比65%。中国工程院院士、中国杨凌耕地珍爱与质量提升创新中央手艺委员会主任唐华俊说，天下耕地由高到低依次划分为10个质量品级，平均品级仅为4.76等。其中，一等到三等耕地仅占31%，中低产田占比三分之二以上。
走进吉林省四平市梨树县的一块玉米地，记者在黑土断面考察点分辨出黑土和深层黄土模糊的接壤线。梨树县农技推广总站站长王贵满先容，黑土层自清代末年开垦以来，由于重用轻养，加优势蚀水蚀，每年要削减约3毫米。若是不接纳有用措施，再过几十年，生怕就要消逝殆尽了。
黑土是天下公认最肥沃的土壤，在自然条件下形成1厘米厚的黑土层需要200年至400年，被称为“耕地中的大熊猫”。东北黑土区是天下三大黑土区之一，也是我国最主要的商品粮基地，粮食产量占天下的四分之一，调出量占天下的三分之一。然而，东北黑土退化问题严重，耕层延续变薄，厚度不足20厘米的耕地约占一半，有的地方有机质含量较开垦之初大幅下降。
黑土退化是我国耕地质量“后天失调”问题的缩影。农业农村部农田建设治理司一级巡视员陈章全说，耐久以来，由于高强度行使，耕地基础地力呈下降态势，2018年化肥施用量是1978年的6.4倍，而粮食产量仅是2.2倍。与上世纪80年月相比，局部区域退化势头显著，东北黑土地退化、南方耕地酸化、北方耕地盐碱化等问题尤为突出。由于天气、酸雨等综合因素，强酸化耕地增添70%以上，由于水盐运动失调，盐碱化耕地增添30%。
中国工程院院士、中国农科院农业资源与农业区划所副所长周卫以为，从耕地类型来看，我国耕地可分为“七块地”，即东北黑土地、北方旱地、南方水田、南方旱地、盐碱地、设施农业用地及后备耕地。以北方旱地来说，由于高强度行使、耕地浅旋、地下水超采，造成华北平原耕地耕层变浅、水肥保蓄能力差。以南方水田来说，低产水稻土面积跨越1亿亩，集约化莳植使得“瘦、板、烂、酸、冷”等水稻土典型问题日益严重。以设施农业用地来说，由于耐久笼罩莳植、农药肥料高投入，设施土壤普遍泛起次生盐渍化、养分失调、土传病害加重等问题。
近年来的结构北移也是耕地问题的一大显示。农业农村部农田建设治理司司长郭永田先容，我国64%的耕地漫衍在秦岭—淮河以北，光热水较差、复种指数较低的北方耕地所占比例较10年前增进5个百分点。黑龙江、内蒙古、河南、吉林、新疆5个省份耕地占天下耕地的40%。纵然在相同耕地面积下，这种结构转变也会响应削减耕地产能。
有收无收在于水，水利对解决耕地问题至关主要。我国农田有用浇灌面积生长到10.37亿亩，节水浇灌面积达5.6亿亩。不外，记者采访发现，一些地方存在重修设、轻管护的问题，一样平常管护不到位，浇灌设施得不到实时有用修复，常年“带病”运行。在一些中型灌区，渠系渗漏、坍塌、决口等征象普遍，直接制约耕地质量。
耕地珍爱难在哪
那么，耕地问题是若何发生的，症结又在那边？
纵观人类历史，因关系生计生长，耕地备受重视。工业革命后，尤其是现代都会生长后，耕地珍爱和经济生长间的矛盾日益凸显。这是全球的共性问题，我国正处于工业化历程中，这个矛盾不能制止。
一方面，土地投入支持了中国经济增进事业。国家统计局新近公布的数据显示，我国经济总量已超110万亿元，稳居天下第二，占全球经济比重预计跨越18%。我国工业和制造业增添值延续10多年居天下首位，220多种工业品产量天下第一。
改造开放40多年来，在地方经济生长中，与土地相关的财政收入起到了特殊作用，推动了工业化、城镇化历程，是基础设施超常供应能力形成的要害。但另一方面，“随着工业化、城镇化历程加速，工业用地、交通用地、都会扩张用地等需求十分强劲，建设用地供求矛盾突出，是导致耕地延续削减的主要缘故原由”。郭永田说，都会周边的地相对平整，都是好地、陋习模的地，当都会像摊大饼一样快速长大，正好和优质耕地高度重合，许多地逐步酿成了都会的一部门。
河山三调显示，2019年建设用地6.13亿亩，较2009年二调增添1.28亿亩，增幅26.5%。深层缘故原由在于，GDP增进与地方有切实关联，但粮食平安是关系久远的宏观大局，和当地自身经济生长关系不大。在这种头脑主导下，也就放松了粮食平安这根弦，放松了对当地粮食莳植面积下滑的小心，没有充实熟悉到各地都有保障国家粮食平安的责任和义务。而且，已往较长时间，不少地方依赖的是粗放型经济生长模式，土地行使效率偏低，使建设用地需求居高不下。
经济生长和耕地珍爱之间的这种冲突，在南方经济蓬勃区域更为显著，也是导致我国耕地漫衍延续北移的直接缘故原由。在不少经济蓬勃区域，高质量耕地往往最容易被建设占用，弥补耕地的质量又难以获得保证。
在广漠的农村，只管常住人口趋于削减，但农村建设用地也不降反增。自然资源部曾示意，违法占用耕地建房正从局部区域向天下局限、从通俗衡宇向楼房别墅、从农民自住向非法出售、从单家独户向有组织实行伸张。河山三调显示，城镇村及工矿用地5.29亿亩，其中乡村用地占3.29亿亩，占比62%。
背后的要害因素是我国执行的是城乡二元土地制度，农村土地属于团体所有，在团体谋划性建设用地入市改造之前，只有经由国家征收后才可入市生意。同时，随着农村人口增多、经济条件改善，住宅需求快速增添。但在不少地方，宅基地分配还沿袭昔时的分配名目。在内外因素推动下，农村违法违规占用耕地建房屡禁不止。
造成耕地“非粮化”的主要缘故原由除了对照效益低外，尚有就是有的地方片面推行农业结构调整。朱道林剖析，由于多种谋划对农业增收作用很大，一些地方把农业结构调整简朴明晰为压减粮食生产，有的谋划主体违规在永远基本农田上种树挖塘。南京林业大学农村政策研究中央主任高强说，工商资源大规模流转耕地后，片面追求利润、实现集约莳植，改种经济作物，加剧了“非粮化”倾向。
此外，一些地方对生态文明建设存在熟悉误区，以为生态文明就是修建景观、造林、铺草，于是在耕地甚至是永远基本农田上植树造绿、挖湖造景。在城镇化靠山下，有些农民选择莳植效益更高、劳力投入更小的林木。
郭永田剖析，耕地珍爱难的焦点问题是耕地行使中存在多重目的冲突，围绕耕地珍爱发生了多种利益的博弈。在这种博弈中，经济利益上的最大化往往占有优势。“种粮食，照样盖屋子？”“种粮食，照样种经济作物？”基本上这是对选择国家利益照样地方局部利益的考量。
早在2013年的中央农村事情聚会上，习近平总书记就强调，坚守18亿亩耕地红线，人人立了军令状，必须做到，没有一点点讨价还价的余地！近几年在地方调研中，总书记都十分重视察看耕地，在差异场所示意，珍爱耕地要像珍爱文物那样来做，甚至要像珍爱大熊猫那样来做。然而，变相侵占耕地的征象在各地并未杜绝。
在耕地数目下降的同时，对耕地质量的忽视也应引起重视。耕地质量的治理提升是一个重大的系统性工程，难度大，奏效慢。稀奇是土壤质量看不见摸不着，只有通过化验检测等手段才气发现问题，而一旦发现问题，治理起来已经十分难题。
因提高产量的现实需要，农业生产耐久大量使用化肥、农药，导致耕地退化加重。农业农村部农研中央的典型考察显示，农户层面的种养连系比例已从上世纪80年月的跨越70%下降到现在的约10%，导致耕地有机质含量下降。王贵满直言，“以前种地用农家肥，秸秆转酿成粪肥回到地里，种地又养地。大量使用化肥后，黑土的营养一点点流失了”。
尚有一个主要缘故原由，就是农民对土地的情绪也在发生转变，对土地疏于养护。中国人民大学经济学院院长刘守英说，第一代农民工的基本轨迹是离土—出村—回村，第二代农民工基本上是离土—出村—不回村，他们与土地的关系、对农业的看法已经发生基本改变，越来越多的农民不再热衷于调养地力。
美渲染“俄罗斯威胁论”用心险恶
2月4日，这一耸人听闻的新闻标题在美国彭博社网站置顶了大约半个小时才被撤掉。事实上，自去年下半年以来，美国就不断通过外交渠道和媒体，大肆炒作俄乌“战争风险”，渲染俄罗斯在边境地区举行军事演习的威胁。
耕地问题也有执法制度的缘故原由。我国现在还没有专门的耕地珍爱法。2021年，新修订的《土地治理法实行条例》第十二条有关于“严酷控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”的划定。在此之前，对占用永远基本农田生长林果业和挖塘养鱼等行为，有“制止”条款，但没有罚则，地方处置中仍无法可依。这导致土地执法不严、违法违规占用征象仍然存在。
18亿亩红线是怎么来的
无论是剖析耕地问题的详细显示照样深层成因，一个绕不开的话题就是“耕地红线”。18亿亩耕地红线是怎么来的呢？
天下人大农业与农村委员会主任委员陈锡文说，18亿亩是综合经济生长、人口状态、粮食单产等因素测算划定的。思量到复种指数，18亿亩耕地对应每年的农作物播种面积为24亿亩。其中，粮食播种面积约17亿亩，其余用于棉、油、糖、菜等莳植。
从另一个角度看，我国粮食亩均单产不到800斤，以17亿亩的播种面积盘算，对应的产量是1.3万亿斤以上，这正是现在粮食产量所站稳的台阶。近年来，我国入口大量农产物，即是变相行使外洋耕地。以入口量最大的大豆为例，2021年入口9652万吨，如海内生产，以亩产130公斤盘算，需要7亿多亩播种面积。思量到粮食需求还在增进，红线已退无可退。
18亿亩只是个概数，其现实指向也是与时俱进。国家“十一五”计划时代提出耕地红线保持18亿亩，“十二五”计划上升为18.18亿亩，“十三五”计划明确保持在18.65亿亩。耕地红线数据的转变，反映出国家对耕地珍爱的目的在延续加压。
新中国确立后，耕地珍爱几经荆棘，在差异时期应对差异矛盾，为实行耕地珍爱作出大量起劲。
昔时在“以粮为纲”的大靠山下，耕地珍爱受到重视。朱道林回忆，上世纪50年月至70年月，农垦制度获得充实生长，各地还大规模开垦了陡坡地做梯田，耕地规模有所生长。
1978年，安徽凤阳县小岗村探索“包产到户”，农村改造拉开大幕。1979年小岗生产队粮食产量相当于1955年到1970年产量总和。这个时期，农民对耕地有了新的珍爱意识——保耕地就是保饭碗、保收入。然而，也是今后最先，农村经济飞速生长，农民的住宅需求日益兴旺，州里企业在农村纷纷开办，乱占耕地问题最先泛起。1981年，国务院下发《关于阻止农村建房侵占耕地的紧要通知》对此作出规范。
1985年财税体制改造，地方财政大包干大大引发了地方生长经济努力性，由此也带来大量的土地占用，耕地严重流失。1986年，我国颁布土地治理法，以执法形式对耕地使用举行规范。就在这一年，降生了专门治理国家土地资源的机构——国家土地治理局，一改都会土地和农村土地分而治之的事态。
上世纪90年月最先，各地“开发区热”造成了大量的耕地占用，由此也导致工业用地价钱扭曲，企业因土地成本低，占地过多，而且泛起了园区土地投契等坏处，这在中西部区域尤其普遍。有鉴于此，1992年，中共中央出台了《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》，严酷查处愈演愈烈的乱占耕地行为。
1997年，《关于进一步增强土地治理切实珍爱耕地的通知》公布，提出实行基本农田珍爱和耕地总量动态平衡制度。1998年，土地治理法修订。2006年，“十一五”计划首次提出18亿亩耕地红线的约束性指标。这一时期，我国还执行了省级政府耕地珍爱责任目的审核制度，并确立了国家土地督察制度。
党的十八大以来，中央对耕地珍爱空前重视，农村土地制度改造、国家粮食平安战略加速协同。2013年的中央农村事情聚会提出，坚持以我为主、驻足海内、确保产能、适度入口、科技支持的国家粮食平安战略。同时，提出不停探索农村土地团体所有制的有用实现形式，落实团体所有权、稳固农户承包权、放活土地谋划权，创新回覆了“谁来种地，若何种地”的问题。2017年，党的十九大明确提出第二轮土地承包到期后再延伸30年。
耕地珍爱政策的四梁八柱最先构建。2017年，中共中央、国务院公布《关于增强耕地珍爱和改善占补平衡的意见》，提出坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的征象，规范省域内弥补耕地指标调剂治理，并探索弥补耕地国家统筹。2019年，我国再次修订土地治理法。2020年，中央提出粮食平安党政同责。2021年，修订土地治理法实行条例。
管控型政策工具不停完善。2020年，国务院办公厅先后下发《关于坚决阻止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳固粮食生产的意见》，严禁违规占用耕地从事非农建设，严禁违法违规批地用地，明确了耕地行使优先序，推出了防止“非粮化”的系枚行动。2021年，自然资源部等三部门公布《关于严酷耕地用途管制有关问题的通知》，要求永远基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。同时，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地执行年度“收支平衡”。
近年来，国家鼎力推进高尺度农田建设，现在已累计建成9亿亩。多部门实行国家黑土地珍爱工程，推动酸化和盐碱化耕地治理。郭永田告诉记者，通过田块整治、土壤改良、完善灌排等措施，高尺度农田抗灾减灾能力显著提升。2021年，甘肃670万亩农田延续遭受大旱，高尺度农田的成灾率比一样平常农田低20个百分点；台风“烟花”过境浙江余姚，当地高尺度农田仅用两天就排挤最大深度60厘米的积水。
记者梳剃头现，围绕耕地珍爱，我国已形成管控型、激励型及建设型三类政策工具箱。管控型政策是通过计划管控、用途管制、行使设计、占补平衡等手段严酷约束占用耕地的行为。建设型政策是通过加大投入提高地力，包罗高尺度农田建设、耕地质量提升。激励型政策是通过经济手段对种粮农民给予津贴，对珍爱耕地的地方给予奖励，包罗耕地地力津贴、耕地珍爱抵偿机制等。
趋于完善的政策措施注释，守住18亿亩耕地红线，是我们坚定的刻意，没有一点点讨价还价的余地！
珍爱耕地不能只算经济账
先天不足的农业资源禀赋、超多人口的粮食供应压力，使得我国耕地被迫耐久超强度行使。
事实上，耕地质量珍爱和数目珍爱同样也是天下级难题。上世纪70年月的欧洲，荷兰是天下人均耕地面积最小的国家之一，在工业化、都会化压力下，平均每年损失耕地1万公顷。为此，荷兰更新耕地珍爱的相关执法制度，从都会和农村两方面统筹城乡土地计划，防止都会化侵蚀农业用地。得益于严酷的耕地珍爱，荷兰已是天下第二大农产物出口国。
虽国情农情差异，但他山之石可以攻玉。对我国而言，耕地平安愈主要，耕地珍爱却也愈艰难。在统筹生长和平安的视角下，千方百计确保耕地平安，要处置好地方与全局、经济利益与国家平安、当下与久远三对主要矛盾。当务之急是坚持耕地管控、建设、激励多措并举，构建统筹数目、质量、行使于一体的耕地平安制度系统，梯次解决“有没有地”“好欠好用”“种不种粮”的问题。
首先，针对用地利益冲突，要严酷耕地数目管控，解决“有没有地”的问题。设施是，强化耕地用途管制，规范土地流转行为，优先珍爱优质耕地。
在卫星遥感监测手艺成熟的今天，违法占地难逃“高眼”。在卫星影像上，田块清晰可见，湾塘一目了然。只要占地震工，必被“天眼”监控。这使得通过定期遥感监测能实时发现问题线索。要严控建设用地占用耕地，强化地方责任，执行党政同责、终身追责。下达带位置带责任的耕地保有量和永远基本农田珍爱目的义务，并签署耕地珍爱目的责任书。针对“天眼”发现的非法实质性占用耕地，确立完善“增违挂钩”机制，将违法用地数目与土地设计指标挂钩。
据统计，我河山地流转比例已超三分之一，工商资源占流转土地的比例约10%。2021年的《农村土地谋划权流转治理设施》提出，“对工商企业等社会资源流转土地谋划权，依法确立分级资格审查和项目审核制度”。各地应加速完善企业谋划信誉档案、信用担保等操作性细则，增强流转土地羁系，对非法占用土地或损坏耕地层的，实时追究执法责任。
记者调研发现，优质耕地削减的速率快于一样平常耕地，蓬勃区域耕地削减的速率快于欠蓬勃区域。有需要优先把光热水土匹配较好、复种指数较高的耕地划为永远基本农田，执行特殊珍爱，稀奇是要把水热足够、一年多熟的耕地保住。同时，对对照优势突出区域的耕地，划定差异作物的优势产区或产业带，执行区位锁定，防止优质耕地流失。
其次，针对土壤地力透支，要强化耕地质量建设，解决耕地“好欠好用”的问题。手段是，加大耕地建设投入，加速耕地科技创新，优化灌区续建配套。
采访中，各地普遍反映，高尺度农田建设投入与现实建设成真相比差距较大，多数地方财政资金配套难题，管护经费也普遍不足。农业农村部农田建设治理司副司长吴洪伟建议，各地要提高土地出让收入用于农业农村的比例，优先用于高尺度农田建设。增强耕地珍爱与财政奖补、信贷担保等方面的政策衔接，吸引社会资源和新型主体投入高尺度农田建设和运行管护。
耕地质量提升是个系统工程，涉及农机、农艺、种子、水肥等多学科。耐久以来，我国耕地科技气力结构涣散，突破难点的思绪不清晰。不久前，中国农科院启动实行“沃田科技行动”，集聚院内农业资源、作物科学、农业机械等学科协同攻关。下一步，应在更大局限内强化科技资源整合，推进“基础研究、手艺研发、产物创制、模式构建”全链条科技创新，打造耕地国家战略科技气力。
水利是改善耕地质量的要害要素。水利部农村水利水电司副司长、一级巡视员倪文进说，我国自然地理条件决议了农业生产高度依赖浇灌。要加速推进大中型灌区续建配套与现代化刷新，以粮食主产区为重点，开展主干灌排工程设施除险加固、配套达标，注重与高尺度农田建设衔接。中国水利水电科学研究院水利研究所副所长张宝忠以为，要因地制宜建设水系连通与引、蓄、灌、排等供用水工程系统，以数字灌区为抓手建设水调控系统，将有助于耕地质量恒久提升。
再次，针对耕地“非粮化”，要创新激励措施，解决“种不种粮”的问题。方式是，明确耕地行使优先序，保障种粮农民合理收益，扩大金融保险手段运用。
耕地又有一样平常耕地、永远基本农田、高尺度农田之别。耕地行使不能完全根据效益优先的原则来考量。应当明确，一样平常耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、菜及饲草饲料生产。永远基本农田是优质耕地，已依法划定约15.46亿亩，要重点用于粮食生产。高尺度农田已建成9亿亩，原则上所有用于生产粮食。要指导新生长林果业上山上坡，不与粮争地。不外，也不能把“非粮化”与农业结构调整对立。各地在防止“非粮化”增量同时，要稳妥处置存量问题。
在地方调研时，农民们告诉记者，“只要种粮能赚钱，国家粮食就平安”。耕地问题不能只算经济账，但也要用好经济手段。区别于“非农化”，防止耕地“非粮化”要有差其余应对计谋。要综合运用政策、市场等手段来纠正“非粮化”，让谋划主体愿意种粮。既要“晓之以义”，压实地方党委政府粮食平安责任，确保各省份粮食播种面积稳固；又要“辅之以利”，完善农业价钱和津贴政策，健全农业社会化服务系统，让农民种粮多得利。
2022年1月，四川省首单耕地地力指数保险在宜宾市落地。承保的锦泰保险公司先容，该保险通过监测土壤有机质含量转变来判断是否触发保险抵偿。保险周期为3年，参保后，农户每年每亩地仅需缴纳24元保费，若是监测显示有机质含量增进，农户就可获得每亩3年最高1500元的抵偿。作为金融支农创新试点支持项目，耕地地力指数保险将一样平常政策性农业保险的受灾赔付变为正向激励，有利于激励种粮农户，可逐步扩大试点。
寸土寸金关乎国计，一垄一亩承载民生。珍爱耕地就是珍爱我们自己和子孙后裔。在耕地问题上决不能犯历史性错误。唯云云，才气实现“但存方寸地，留与子孙耕”。
(经济日报调研组 调研组成员：徐 涵 乔金亮 黄晓芳 吉蕾蕾)
【编辑:张旭】